风景名胜区规划规范
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“风景名胜区”
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风景名胜区规划 来自新土地规划人 00:00 17:03
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风景名胜区的分级和设立标准是什么
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1、风景名胜区划分为国家级风景名胜区和省级风景名胜区。
2、风景名胜区设立的标准为：
自然景观和人文景观能够反映重要自然变化过程和重大历史文化发展过程；
基本处于自然状态或者保持历史原貌；
具有国家代表性的，可以申请设立国家级风景名胜区；
自然景观和人文景观具有区域代表性的，可以申请设立省级风景名胜区。
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风景名胜区的法定地位
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1、2006年9月国务院公布的第474号文《风景名胜区条例》，为风景名胜区赋予了法定地位。
2、风景名胜区与自然保护区、文物保护单位/历史文化名城，并列为国家三大法定遗产保护地。
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风景名胜区的配套制度和规范有哪些
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《风景名胜区建设管理规定》1994年1月1日实施
《国家级风景名胜区规划编制审批管理办法》2015年12月1日实施
《风景名胜区管理通用标准》2018年8月起实施
《风景名胜详细规划标准》2018年12月1日实施
《风景名胜区总体规划标准》2019年3月1日实施
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风景名胜区的设立主体、职责和程序是什么
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1、设立国家级风景名胜区
申请设立主体：
由省、自治区、直辖市人民政府提出申请。
审查主体：
由国务院建设（原）主管部门，会同国务院环境保护主管部门、林业主管部门、文物主管部门等有关部门组织论证，提出审查意见。
审定公布主体：
由国务院批准公布。
2、设立省级风景名胜区
申请设立主体：
由县级人民政府提出申请。
审查主体：
由省、自治区人民政府建设（原）主管部门，或者直辖市人民政府风景名胜区主管部门，会同其他有关部门组织论证，提出审查意见。
审定公布主体：
由省、自治区、直辖市人民政府批准公布。
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风景区按用地规模可分为哪几类
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风景区按用地规模可分为以下几类：
小型风景区(20km2以下)
中型风景区(21-100km2)
大型风景区(101-500km2)
特大型风景区(500km2以上)
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风景名胜区的规划编制
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风景名胜区规划，须按照经审定的风景名胜区范围、性质和保护目标，依照国家有关法律、法规和技术规范编制。
1、风景名胜区规划分为：总体规划和详细规划。
总体规划，是从宏观和全局的层面对保护和利用进行控制和引导，具有科学性，前瞻性，宏观指导性，强制性和可操作性；
详细规划，则从微观和局部的角度，对建设和管理进行规范和指导，具有从属性、局部性、以及较强的针对性和可操作性。
2、风景名胜区总体规划包括的内容有：
风景名胜资源评价；
生态资源保护措施、重大建设项目布局、开发利用强度；
风景名胜区的功能结构和空间布局；
禁止开发和限制开发的范围；
风景名胜区的游客容量；
有关专项规划。
3、风景名胜区详细规划，根据核心景区和其他景区的不同要求进行编制。风景名胜区详细规划，应符合风景名胜区总体规划。
详细规划需确定的内容有：
基础设施、旅游设施、文化设施等建设项目的选址、布局与规模；
并明确建设用地范围和规划设计条件。
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风景名胜区的规划修改
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经批准的风景名胜区规划不得擅自修改。确需修改的，必须符合以下条件：
1、确需对风景名胜区总体规划以下重大内容进行修改的，应报原审批机关批准：
风景名胜区范围、性质、保护目标、生态资源保护措施；
重大建设项目布局；
开发利用强度；
风景名胜区的功能结构、空间布局、游客容量；
对其他内容进行修改的，应当报原审批机关备案。
2、风景名胜区详细规划确需修改的，应当报原审批机关批准。
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风景区的资源分级保护是如何划分的
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规划文本应基于风景名胜区的资源特点与空间分布、功能结构和空间布局等分析，划定一级保护区、二级保护区、三级保护区，进行资源分级保护，提出相应保护规定。
（一）一级保护区（核心景区—严格禁止建设范围）
（二）二级保护区（严格限制建设范围）
（三）三级保护区（控制建设范围）
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风景名胜区内禁止进行的活动有哪些
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在风景名胜区内禁止进行下列活动：
（一）开山、采石、开矿、开荒、修坟立碑等破坏景观、植被和地形地貌的活动；
（二）修建储存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的设施；
（三）在景物或者设施上刻划、涂污；
（四）乱扔垃圾。
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不得在核心景区内安排的项目、设施、建筑物有哪些
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1、编制国家级风景名胜区规划，不得在核心景区内安排下列项目、设施或者建筑物：
索道、缆车、铁路、水库、高等级公路等重大建设工程项目；
宾馆、招待所、培训中心、疗养院等住宿疗养设施；
大型文化、体育和游乐设施；
其他与核心景区资源、生态和景观保护无关的项目、设施或者建筑物。
2、已经建设的，按照风景名胜区规划，应逐步迁出的项目有：
设立各类开发区；
在核心景区内建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院；
建设与风景名胜资源保护无关的其他建筑物。
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风景名胜区禁止以外建设活动的审核
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风景名胜区管理机构的审核权，可以理解为这几个方面：
1、性质：
是一种具有行政许可性质的前置性的审查核准的权利；
未经前置审核或审核未通过的，不得办理建设、用地、规划、环评等其他手续。
2、审核主体：风景名胜区管理机构。
3、审核的依据：经批准的风景名胜区规划。
4、审核的内容：
项目的功能；
建设的必要性和可行性；
是否符合相关法律法规；
是否符合风景名胜区规划；
项目选址、设计、建设与使用，对风景名胜区景观资源与生态环境的影响；
项目的污染防治、水土保持、景观恢复等方面的措施；
其他应当审核的一些事项。
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风景名胜区总体规划的编制报批
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1、风景名胜区总体规划的范围不得随意调整。
2、核心景区的划定，应深入分析，科学划定，避免划定过大和过小两种倾向，因为核心景区一经批准确定，未经法定程序是不得调整的。
3、重大建设项目布局专题研究论证：在国家级风景名胜区内修建缆车、索道等重大建设工程，项目的选址方案应当报省、自治区人民政府主管部门和直辖市人民政府风景名胜区主管部门核准。
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风景名胜区详细规划的编制报批
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1、符合总体规划的要求是编制前提，如与总体规划的要求相违背，详细规划就不能获得批准。
2、详细规划的编制，不一定要实现风景名胜区范围的全覆盖。编制是根据风景名胜区内不同景区、地域等控制要求进行编制。
3、风景名胜区内一些重点建设地段必须进行详细规划编制。
4、严格控制开发利用强度，特别是对重点建设地段和地块的建设规模、用地规模、选址布局、其他技术指标要明确、具体，要符合总体规划的原则和控制要求。
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当前风景名胜区规划面临的困惑
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风景名胜区规划是保护、利用和管理好风景名胜区的重要依据，是做好风景区工作的前提，也是影响到风景区保护和利用的关键。
目前在国家公园体制建立、保护地规划管理制度的完善过程中，各地保护思想明显增强，但职能的整合、主管部门的变更，还是显现出一些急需解决的问题。
这些问题主要为：
1、法律法规和规范性文件的适用性问题：
机构改革之后，风景名胜区的相关职能移交到林草局管理，之前的法律法规和规范性文件是否仍然适用？
《风景名胜区条例》是否因主管部门的调整，需进行相应的调整？
自风景名胜区体系建立以来，国务院、各部委颁布了诸多相关规范性文件，法律法规、部门规章、技术标准等，这些都是规划编制的依据。
国土空间规划编制在即，风景区规划如何与国土空间规划进行衔接、整合？如何协调三区三线的划定和风景区规划的关系？
2、规划审批周期长的问题：
风景名胜区的保护、开发不是一个静态的过程，而是一个动态的过程，社会发展阶段的不同，风景名胜区保护和开发的目标与路径也需要做出及时调整，保护中需不断优化功能组合、提升运营管理效率。
风景区总体规划、详细规划等法定规划，一直都面临着报批周期长的问题。
在机构改革、整合、调整之后，审批进程能否加快；能否明确报批各环节的审批时间，控制审核周期。
（相关阅读链接：国务院新闻办公室2019年9月20日举行的新闻发布会中，自然资源部副部长赵龙，就改革规划许可、用地审批和改进国土空间规划审查有关情况，回答了记者提问。 ）
3、重大建设项目概念问题：
风景名胜区在实际管理过程中，对于“重大建设项目”,并没有完整、清晰的法律依据。
实际工作中，存在许多项目及规模，处于难以界定的状态。
所以，应尽快以法定形式明确相关概念和范畴。
4、保护地边界调整问题：
过去存在对风景名胜资源缺乏科学、客观的资源评价体系，导致风景名胜区在划定范围上一味求大，分级保护区也有不符合实际的划定情况，使得在保护、利用过程中，难以形成有效制衡保护和利用行为的客观标准。
现在进行国家公园体制改革，面临的问题是，不同保护地之间的协调统一，如何归并整合。
过去遗留的风景名胜区和自然保护区范围重叠的问题，对于保护地边界，该如何调整和重新划界。
机构改革之前，风景名胜区由住建部（通过国务院颁布）管理条例，要求国家级风景区都要编制总体规划，但实际上有不少获得“国家级”的风景区，虽然有着“国家级”的称谓，却未能及时完成编制总体规划，并上报主管部门转请国务院核准。
机构改革之后，风景名胜区统一纳入自然保护地体系-国家公园体制里，并划归到自然资源部国家林业和草原局管理，国家林草局（国家公园管理局）也成立了，对于那些未能及时完成编制总体规划的风景区，该如何管理。
5、风景区实施管理问题——执法问题：
大部分风景名胜区内的执法体制机制不健全，存在不按规划要求进行保护和建设的违规情况。例如，不遵守禁建区、限建区和适建区的要求，过度开发，具体表现为违规用地、乱搭乱建、重大项目未审慎选址、未报批影响风景区自然生态。
违规用地：有部分项目未批先建、边建边审批。
乱搭乱建：违规建设酒店、温泉俱乐部，违规建设大型宣传招牌。
重大项目穿越景区：在核心景区修建道路；项目违规占用核心景区进行商业化开发。
风景区内的原住民属于农村集体土地，为了扩大经营面积，盲目扩建。
对于风景区内违建的执法主体并不明确。
执法主体不明确、多头执法，存在违法项目利用法规漏洞避重就轻的现象。
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自然保护地体系改革 — 建立国家公园体制
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由于历史原因，我国现在推进建立的国家公园体系，是在特殊的行政体系下延续形成的条块分割的管理格局，住建部、国土资源部（原）、国家林业局、水利部、国家文物局、国家海洋局、国家旅游局各管一块，有的负责资源保护，有的负责开发利用，“护”“用”之间从立法到执法，从行政到经营，相互之间条块分割严重，给整个国家公园体系建设造成了严重内耗。
目前在国际上，国家公园体系都坚持分类管理、分区规划的原则。
但我国在1982年才开始建立风景名胜区制度，在全球国家公园制度建设中属于后来者，经验上显得不足。
如今，我国的风景名胜区制度，也已形成具有自身特点的风景名胜区系统、技术支撑体系和属地管理方式。但风景名胜区的范围边界、保护与利用、事权管理重叠、关系协调难等等问题依然存在。
[延伸链接：“国家公园”]
全国各地不可再生的风景名胜资源，以及资源管理区，由于具备多种功能、综合价值高，导致了利益诉求聚焦，加之不同管理部门之间的重叠，与所在地政府也存在利益纷争。
目前国内很多风景名胜区都有多种头衔现象：比如，有国家级风景名胜区、国家森林公园、世界地质公园、国家自然保护区，也是世界自然遗产，有的还是国家5A级旅游景区。
“建立国家公园体制”是十八届三中全会提出的重点改革任务。
十九大又进一步提出 了“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”，针对这一要求，《建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》也已审议通过。
建立自然保护地体系的目的：
改革分头设置自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园、森林公园等的体制；
对我国现行自然保护地保护管理效能进行评估；
逐步改革按照资源类型分类设置自然保护地体系，研究科学的分类标准；
理清各类自然保护地关系，构建以国家公园为代表的自然保护地体系。
风景名胜区作为一类国家公园，也将在《建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》的全面指导下，完成我国自然保护地体系的改革。
参考文献：
1、国务院第474号文《风景名胜区条例》
2、《风景名胜区总体规划标准》2019年3月1日实施
3、中国风景名胜区《当前风景名胜区规划编制、报批和管理面临的问题、诉求和建议》
图 | 摄图网 文 | 小林
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